| На вопросы редакции газеты “Щит и меч” отвечает председатель Счетной Палаты РФ Сергей Степашин. |
На вопросы редакции газеты “Щит и меч” отвечает
председатель Счетной Палаты РФ Сергей Степашин.
Сергей Вадимович! По роду деятельности именно ваше ведомство имеет наиболее полную картину того, насколько эффективно расходуются средства государственного бюджета. В центре внимания Счетной палаты в истекшем году были, конечно, приоритетные национальные проекты. Каковы предварительные итоги мониторинга финансирования расходов на их реализацию?
- Сначала, если позволите, политический вывод. Он основан на безостановочном - в режиме on-line - мониторинге реализации крупнейшего социального начинания текущего десятилетия. Так вот: национальные проекты - это тот полигон, где государство, пожалуй, впервые успешно учится тратить деньги эффективно.
- То есть Счетная палата удовлетворена?
- Национальные проекты осуществляются не во имя и не по поручению Счетной палаты. Совместно с другими контрольно-надзорными органами мы следим за эффективностью использования выделяемых на нацпроекты средств. Что же касается того, удовлетворены ли мы, то я же не сказал, что государство уже научилось тратить деньги эффективно. Я сказал: государство успешно учится. Тут, как сказал поэт, в грамм добычи, в год - труда. В отвал еще много уходит - и в виде неэффективного расходования средств, и в форме прямых злоупотреблений.
- В каком из пластов отвала, как вы выразились, больше всего нарушений?
- Возьмем самую, пожалуй, чувствительную сферу - нацпроект “Здоровье”. При проведении конкурсов на госзакупки по этому проекту большая часть средств была потрачена с серьезными нарушениями. 89 процентов заключенных контрактов не соответствовали предложениям, которые были представлены на конкурс, а треть выделенных средств была потрачена и вовсе вне конкурса. Объемы закупок были существенно увеличены уже после проведения конкурсов. Впрочем, регионы зачастую и сами не всегда могли дать точные заявки, что им нужно. Они непрерывно корректировались. Все это усложняло процедуру контроля и соответственно сделало закупки недостаточно прозрачными. Общим во всех проектах является то, что финансы не распределяются по простым и понятным схемам, а ходят по кругу, передаются от одной структуры другой. Создается такое впечатление, что все придумано только для того, чтобы нужные люди получили оттоки, откаты и что там еще из этого вокабуляра.
Лабиринты
национальных проектов
- В достаточно многоступенчатой сфере реализации нацпроектов какое звено Счетная палата считает наиболее уязвимым?
- Госзакупки. В ходе исследования, проведенного нами совместно с Федеральной антимонопольной службой, проанализирована деятельность 50 регионов, 50 муниципальных закупщиков и 60 компаний в ключевых секторах экономики, включая естественные монополии. Выяснилось, что в стране имеются лишь три региона с “гарантированной прозрачностью закупок” - Москва, Санкт-Петербург и Татарстан. Среди корпоративных закупщиков высокой степенью конкурентности при размещении заказов могли похвастаться лишь несколько компаний. Большинство же закупщиков, как государственных, так и корпоративных, получили низкую оценку прозрачности. Надо ли удивляться, что, например, в служебном кабинете и в квартире мэра Томска, задержанного недавно при получении взятки в 3 миллиона рублей, следователи нашли при обыске более 40 миллионов в валюте и российских рублях.
- Счетная палата обеспечивает экспертно-аналитическое сопровождение госбюджета на всех стадиях - от разработки его проекта до конечных итогов выполнения. Почему, по-вашему мнению, осуществление проектов, к которым приковано внимание общества, сопровождается такими вопиющими нарушениями?
- Здесь есть причина концептуального характера. Которая, кстати, “перетекла” и в бюджет
2007 года, по проекту которого мы давали официальное заключение. Да, впервые бюджет разработан на базе реалистичного макроэкономического прогноза. Но отсутствие современных методик бюджетирования, ориентированных на результат, не позволяет дать точное обоснование - каков же объем расходов по отдельным направлениям использования бюджетных средств. Это относится и к такому приоритетному направлению расходов, как национальные проекты. В ряде случаев они недостаточно увязаны с соответствующими федеральными целевыми программами, и результаты последних проверок показывают недостатки при проведении конкурсных процедур. А несвоевременно принятые нормативно-правовые акты замедляют реализацию национальных проектов и создают риски неэффективного использования бюджетных средств. Последние примеры у всех на слуху - это и Фонд обязательного медицинского страхования, и Пенсионный фонд России.
Как покончить
с “незавершенкой”
- Полномочия Счетной палаты распространяются на органы государственной власти, в том числе - на местах. Известны факты, когда вместо вложений в решение производственных, социальных проблем чиновники и представители выборных органов используют выделенные деньги на повышение собственных зарплат. Причем делается это путем принятия правовых актов, так что вроде бы с юридической точки зрения не подкопаешься. Какова позиция в этом вопросе Счетной палаты?
- Наш подход к подобным вопросам проявился, например, в ходе недавней проверки хозяйственного управления парламента Тывы. По ее итогам возбуждено уголовное дело в отношении должностных лиц этого управления. Проверка выявила финансовые нарушения на общую сумму около 40 миллионов рублей, в том числе нецелевое расходование свыше 2 миллионов рублей. В частности, ревизоры выяснили, что хозуправление не прошло соответствующую регистрацию и не является бюджетным учреждением, но тем не менее имело гербовую печать, счет в банке и обладало статусом юридического лица. Оно самостоятельно распоряжалось деньгами, незаконно заключало договоры, а также получало доход от противоправного использования госимущества.
А вот другой пример. На этот раз - нерационального использования средств. Недавно в Казани подведены первые итоги внедрения канадского метода аудита эффективности. Тут я бы напомнил, что когда Счетная палата делала свои первые шаги, главной целью было выяснить, кто и сколько украл денег из государственной казны. Спустя несколько лет уже иная проблема занимала ревизоров: а по целевому ли назначению были израсходованы бюджетные средства? Сегодня на передний план выходят иные вопросы - насколько эффективно были произведены те или иные траты. Ну а Канада - в числе стран, где аудит эффективности уже давно стал практикой. Так вот, во время проверки аудиторы не просто “просканировали” финансовые отчеты, а оценили эффективность деятельности органов исполнительной власти по снижению количества аварий из-за дорожных условий. В ходе исследований выяснилось, что практически четверть всех ДТП происходит именно из-за разбитых дорог.
Казалось бы, вот ответ на все дорожные вопросы - недостаток средств. Ревизоры, однако, копнули глубже и пришли к выводу: простое их увеличение мало что даст, проблема в другом. Чудовищно велика доля незавершенного строительства. В черном списке числятся около двухсот объектов, строительство которых началось еще в 1992 году. К началу этого года общий объем незавершенного строительства достиг почти шести миллиардов рублей. Одна из причин этого - неэффективное планирование дорожных работ: ежегодно в планы включаются от 15 до 33 процентов “незавершенки”. Так с ней не покончить никогда.
Когда жалоба -
не кляуза
- Известно, что Счетная палата большое внимание уделяет связям с общественностью, населением. На официальном сайте ведомства есть даже специальный раздел “Общественная приемная”, где свои предложения или замечания может высказать любой гражданин. Понятно, что люди затрагивают чаще проблемы в государственном масштабе мелкие, но для конкретного человека весьма значимые. Как организовано реагирование на подобные обращения?
- 2 мая 2006 года был принят Федеральный закон “О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации”. Он устранил пробелы в правовом регулировании работы с обращениями граждан и определил единообразие подходов государственных органов в этой сфере. Для реализации конституционного права граждан на обращение в государственные органы в Счетной палате и была создана “Общественная приемная”. Так что у россиян появилась дополнительная возможность обращаться к нам по электронной почте. И относимся мы к письмам и обращениям с пиететом. Пишут ведь нам налогоплательщики!
Сегодня они все больше понимают, что у них есть не только конституционная обязанность платить налоги, но и конституционное право получать объективную и достоверную информацию о том, куда и как расходуются их деньги. Тем самым реализуется один из фундаментальных принципов взаимоотношений гражданского общества и власти - контроль за использованием народного достояния, независимый от его распорядителей. Увеличение объема получаемых писем и общественная значимость поднимаемых в них вопросов показывают, что россияне воспринимают наше учреждение как инстанцию в разрешении всевозможных внутригосударственных проблем. Треть поступающих в “Общественную приемную” обращений содержит конкретные предложения и дополнения в законопроекты и действующее законодательство. Анализ показывает, что наметилась устойчивая тенденция роста количества обращений, связанных с проводимой реформой по замене социальных льгот денежными компенсациями, а также процессом реформирования жилищно-коммунальной сферы. Авторы свыше 40 процентов писем в той или иной мере затрагивают эту проблему. Заявители жалуются на необоснованность повышения тарифов и качество предоставляемых услуг. Наибольшее число обращений, адресованных в “Общественную приемную”, - это письма о трудностях жизни в регионах от граждан старших возрастных групп. Значительная часть корреспонденции затрагивает вопросы, входящие в компетенцию правоохранительных органов.
Для работы с обращениями граждан, поступившими через Интернет, “Общественная приемная” располагает специальным сервисом на сайте СП РФ. Это новая форма работы, которая позволяет оперативно реагировать на обращения граждан и устанавливать с заявителями прямые контакты. В среднем в минувшем году по электронной почте ежемесячно обратилось свыше 300 граждан. Ни одно обращение не осталось без ответа.
Свыше 30 процентов писем касается использования средств федерального бюджета. Содержащиеся в них вопросы позволяют расширить информационную базу при планировании контрольных мероприятий. Особый интерес для нас представляют указанные гражданами факты нарушений бюджетного законодательства.
Более половины обращений граждан были направлены в местные и федеральные органы власти, в органы прокуратуры, а также в иные государственные органы для рассмотрения по существу. Я бы сказал, что деятельность “Общественной приемной” содействует совершенствованию внесудебных форм защиты конституционных прав и законных интересов каждого россиянина.
За репутацию
обидно
- В последнее время Счетная палата проводит проверку реализации законодательства о борьбе с отмыванием доходов, полученных преступным путем, в банковской сфере. Насколько велик объем денежных средств, ежегодно обналичиваемых через банковские структуры?
- Прежде всего хотелось бы поздравить правоохранительные органы страны, в том числе МВД, с недавней поимкой предполагаемых заказчиков убийства зампреда ЦБ Андрея Козлова. Они сконцентрировали свои усилия именно на том участке банковской сферы, где, скорее всего, и функционируют противники оздоровления финансово-кредитной системы России, - на сети кредитных учреждений, которые специализировались на отмывании денег. Именно они неизбежно становятся нарушителями законодательства о противодействии отмыванию преступных доходов, рушат порядок ведения банковского учета и кассовых операций, предоставляют недостоверную отчетность. Если рассуждать концептуально, речь идет о диверсии против курса российского руководства на придание денежно-финансовой системе страны прозрачности, на перевод национальной экономики в цивилизованное рыночное русло, на усиление транспарентности банковского трафика. Вот почему нашим ведомствам следует сообща наладить сбор материалов, неопровержимо доказывающих необходимость активизации работы по скорейшей блокировке рынка так называемой обналички, отзыву лицензий у банков, замеченных в практике обналичивания, запрету на профессиональную деятельность тех банков, которые уличены в нечистоплотных операциях. И нашим экспертам, и оперативникам МВД хорошо известно, что “обналиченные” средства используются на взятки, подпитывают террористическую деятельность, составляют не менее трети заработной платы - той, что в “конвертах”. По данным экспертов НИИ Счетной палаты, рынок “обналички” сопоставим с федеральным бюджетом.
- Эти вопросы, похоже, волновали и покойного Андрея Козлова. Вслед за его гибелью вы поставили вопрос о проверке Счетной палатой Центрального банка. Каково положение дел сейчас?
- Я доложил Президенту о целесообразности осуществления проверки отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности Банка России. Такое же обращение было направлено председателю Правительства и председателю Госдумы. Кроме того, было направлено обращение к председателю Национального банковского совета - министру финансов Алексею Кудрину о внесении в Думу соответствующего предложения. Члены НБС приняли решение о нецелесообразности проведения проверки. Что тут сказать?
Счетная палата законодательно наделена полномочиями по контролю за деятельностью Банка России в части обслуживания федерального бюджета и государственного долга. Кроме того, она осуществляет проверки финансово-хозяйственной деятельности ЦБ. Они проводятся в соответствии с решениями Госдумы, принимаемыми только на основании предложений НБС. В свете событий последних месяцев, затронувших деятельность ЦБ, логично было бы ожидать, что НБС сам войдет в Госдуму с предложением о проведении Счетной палатой такой проверки. Однако инициативы со стороны НБС проявлено не было. В настоящее время НБС не отказывает окончательно в возможности провести проверку, однако к этому вопросу он обещает вернуться после завершения проверок Банка, которые осуществляет Генпрокуратура. Но она главным образом исследует обстоятельства, связанные с убийством зампреда ЦБ, и не проверяет финансово-хозяйственную деятельность.
Представляется, что проведение государственного аудита Банка России желательно не только по экономическим, но и по репутационным соображениям. Ведь развернувшаяся дискуссия создает у наших граждан, да и за рубежом, впечатление о непрозрачности ЦБ, а это негативно влияет на репутацию национальной банковской системы в целом.
Триумф надежды над опытом?
- Ваше ведомство является высшим органом финансового контроля в стране и обязано следить за эффективным и правильным расходованием бюджетных средств, не допуская хищений и растрат. Как-то в одном из интервью вы сказали, что бюджет - это главный источник бюрократической ренты, причем более прибыльный, чем нефть и газ. Значит ли это, что объем коррупции в бюджетной сфере по-прежнему высок?
- Вы упомянули о “бюрократической ренте”. Позвольте в этой связи упомянуть о разработанном Счетной палатой новом научном направлении - конституционном аудите. Именно он разрабатывает методику обуздания рентоискательских инстинктов бюрократии. Будучи своеобразным институтом гражданского общества, Счетная палата все же - орган государственной власти. Юридически она не есть организация граждан. Но ее контрольная деятельность постепенно дополняется общественным контролем. Это и СМИ, и Общественная палата, и, например, такой субъект гражданского общества, как Российский союз налогоплательщиков. И если миссия Счетной палаты - конструктивное оппонирование исполнительной власти, то в случае с ее “ассистентами” - сами граждане оппонируют власти в интересующей их сфере. Этот тандем и есть контроль за государством - в отличие от ведомственного, внутреннего контроля, то есть самоконтроля государства. Вот тут-то, по мнению многих российских ученых, и возникает новое направление в социальных науках - конституционный аудит, разрабатывающий практику и, если хотите, идеологию этого нового вида социальной деятельности общества, направленной на оптимизацию социально-экономических решений государства. А тормозом на пути оптимизации, как отмечают самые крупные экономисты и социологи, выступает такое универсальное для большинства стран препятствие, как бюрократия. Возможны ли в принципе контроль общества над этим сословием, обуздание его рентоискательского инстинкта?
Кредо конституционного аудита: есть государство как высшая ценность, а есть органы исполнительной власти, то есть государство как бюрократия. Именно для того, чтобы защитить государство как ценность, повысить его эффективность, необходимо развивать систему внешнего, то есть независимого аудита за деятельностью исполнительных органов власти - той самой бюрократии, которая “нанимается” для исполнения властных решений государства. Отсутствие же такого контроля означает ослабление государства и укрепление бюрократии.
- О конституционном аудите говорится в написанной вами одноименной монографии, но вы скромно умолчали...
- Да не в авторстве дело. А в том, чтобы добиться в обществе осознания того, что оно может контролировать свое государство, включая обслуживающую его бюрократию.
- И все же почему идея контроля общества над бюрократией с трудом произрастает на российской почве?
- Очевидно, что реальное функционирование тандема государственного и общественного аудита требует достаточно высокого уровня развития гражданского общества и совершенно иного уровня социальной активности и ответственности людей - как обычных граждан, так и занимающих государственные посты.
Менее полутора десятка лет после принятия новой Конституции России слишком малый по историческим меркам срок для полноценного становления новых институтов. Особенно в стране с традициями авторитаризма и правового нигилизма. Увы, этого времени оказалось достаточно, чтобы накопились противоречия, ошибки и разочарования. Это означает, что точка невозврата еще не пройдена. Вот почему обществу и государству необходимо действовать так, чтобы в их новой попытке создать систему контроля граждан за бюрократией добиться торжества надежды над опытом.
Два символа
одной идеи
- Сергей Вадимович! Вы, как говорится, наш человек, в свое время возглавляли Министерство внутренних дел, до этого ФСБ России. Насколько задачи, решаемые Счетной палатой, пересекаются с деятельностью силовых структур? Помогает ли накопленный ранее опыт в сегодняшней работе?
- Я из семьи военных. Можно сказать - гарнизонный мальчишка. Даже роды мои принимал военврач. Воспитывался на традициях отечественного офицерства - впитывал в себя такие понятия, как честь, достоинство, готовность к служению Родине. Так что стать человеком в погонах было для меня такой же страстной потребностью, как, скажем, для аспиранта - написать кандидатскую диссертацию. Потом, кстати, была и кандидатская, и докторская...
Так вот, для меня как человека, сознательно вставшего на путь ратного служения Отечеству, назначение на должность руководителя МВД было честью не меньшей, чем для ученого - нобелевская награда. А здесь награда, столь же весомая, - признательность граждан за защиту их достоинства, конституционных прав, собственности, а порой - и жизни. Как министр внутренних дел вознагражден я был сполна и в личном плане - отношением ко мне коллег по работе. И, заметьте, проявлялось оно не в условиях служебной субординации, а позже, после моей отставки с поста премьера. Я стал одним из тех миллионов граждан, которых принято обозначать понятием “простой человек”. Выставил осенью 99-го года свою кандидатуру на выборах в Госдуму. Пришлось тогда объехать в рамках избирательной кампании десятка два регионов. И повсюду бывшие коллеги - и руководство областных управлений, и рядовые сотрудники - инициативно выходили на меня, организовывали выступления перед личным составом, устраивали встречи в неформальной обстановке. А ведь, возможно, не всегда областное руководство приветствовало контакты с отставником... Вот когда я почувствовал, что такое товарищеское братство, рожденное в совместной работе. Идущие от сердца симпатии бывших коллег - можно ли найти лучшее возблагодарение за то, что я искренне выкладывался во имя должной работы министерства.
Ну а накопленный в МВД опыт, конечно же, помогает в сегодняшней работе. С учетом моей осведомленности об оперативных потребностях министерства, я вместе с коллегами могу планировать, где и как организовывать прорыв, в который устремятся ваши опера.
- Известно, что между СП РФ и МВД существует Соглашение о взаимодействии. Как вы оцениваете результативность сотрудничества двух ведомств?
- Соглашение было заключено в 2000 году для объединения усилий в деле предупреждения, выявления и пресечения правонарушений, связанных с незаконным использованием государственных средств и собственности. Практика показала, что наш тандем подобен двум взаимодополняемым участникам единого процесса борьбы за оздоровление финансовой системы страны. Процесса, являющегося частью деятельности государственного руководства России по приданию национальной экономике цивилизованного рыночного характера. Я имею в виду, что в отличие от МВД Счетная палата не занимается оперативной деятельностью. Но - высылает в поле высококлассных экспертов. В свою очередь МВД использует, а в ряде случаев опирается в работе на результаты их проверок. В сухом остатке имеем: в истекшем году нами направлено в правоохранительные органы 66 материалов, по которым возбуждено 36 уголовных дел. Считаю, что эффективность деятельности обоих ведомств в результате их сотрудничества существенно возрастает. Да и быть не может иначе. Взгляните на ведомственный герб Счетной палаты и соответствующую символику МВД. В первом случае орел как бы напружинил крылья, фиксируя содеянное нарушение и освещая символическими факелами замешанных в нем лиц. А во втором - гордая птица уже расправила крылья, готовая схватить нарушителей. Желаю в наступившем году всем сотрудникам МВД уверенного полета под атакующим углом.
