| Как объективно оценить его работу сотрудникам правоохранительных органов, понять, что для них изменилось и в какую сторону? |
Компетентно
Закончился очередной год. С ним завершил свою работу 4-й созыв Государственной Думы. Как объективно оценить его работу сотрудникам правоохранительных органов, понять, что для них изменилось и в какую сторону? Пожалуй, достоверным правовым показателем станет “старожил” российского законодательства - Закон от 18 апреля 1991 года № 1026-1 “О милиции” - как акт, которому подчинена деятельность ОВД. О том, что менялось в законе и как следствие - в деятельности милиционеров, наш корреспондент Дмитрий УТКИН беседует с начальником Правового департамента МВД РФ заслуженным юристом России, доктором юридических наук, профессором генерал-лейтенантом милиции Валерием ЧЕРНИКОВЫМ.
- Валерий Васильевич, расскажите, почему, по чьей инициативе и сколько было внесено в закон изменений?
- Изменения были обусловлены преобразованиями в различных сферах жизни общества. Если вас интересует статистика, за время существования закона в него вносились изменения 29 раз, из них 11 - за период работы последнего созыва нижней палаты парламента.
Один раз инициатива исходила непосредственно от Президента, другой раз изменения были внесены по просьбе законодательного органа одного из субъектов Федерации.
Трижды идея исходила от народных избранников обеих палат парламента, а более всего изменений было внесено по инициативе Правительства РФ - 6.
- Служба всегда в первую очередь подразумевает обязанности. Насколько я знаю, их у милиции за последние четыре года прибавилось?
- Возложение на милицию специальной обязанности по участию в противодействии терроризму - это восполнение правового пробела в законе. Фактически данная функция была предусмотрена Федеральными законами от 25 июля 1998 года № 130 “О борьбе с терроризмом” и от 6 марта 2006 года № 35 “О противодействии терроризму”. Но в Законе “О милиции” этот участок деятельности самостоятельно не выделялся.
Основными направлениями являются:
=предупреждение терроризма, в том числе выявление и устранение причин и условий, способствующих совершению террористических актов (профилактика терроризма);
=выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование террористических актов (борьба с терроризмом).
Также новой обязанностью милиции является ее участие в обеспечении авиационной безопасности в гражданской авиации. Службы авиационной безопасности авиапредприятий эту функцию в полной мере выполнить не могут. К гражданской относится авиация, используемая в целях обеспечения потребностей граждан и экономики (воздушные перевозки пассажиров, багажа, грузов, почты, проведение авиационных работ).
Теперь милиция осуществляет: обеспечение охраны общественного порядка в зонах специального контроля (пунктах досмотра); охрану международных аэропортов, участие в охране других аэропортов и объектов их инфраструктуры; проведение совместно со службой авиационной безопасности предполетного и послеполетного досмотра; сопровождение воздушного судна во время полета при наличии информации о возможности нарушения требований авиационной безопасности на нем; проверку лиц, поступающих на работу в службы авиационной безопасности, относительно возможности допуска к осуществлению деятельности, связанной с объектами, представляющими повышенную опасность для жизни и здоровья человека, а также окружающей среды, и другие.
Ярким примером лоббизма в законотворческой деятельности явилось возложение на милицию обязанностей по оказанию помощи судебным приставам в выполнении возложенных на них задач
(c 1 февраля 2008). Непонятно, на каком основании отдано предпочтение данной службе, ведь п. 23 ст. 10 Закона “О милиции” четко закрепляет, что милиция оказывает содействие в пределах своих полномочий всем органам государственной власти, если их представителям оказывается противодействие или угрожает опасность.
Что касается обеспечения правопорядка на месте совершения исполнительных действий и применения мер принудительного исполнения, когда отсутствует противодействие осуществлению этих мер, то это несвойственная для милиции функция, она противоречит назначению милиции в обществе, закрепленному в ст. 1 и 2 Закона “О милиции”. При этом также нужно иметь в виду, что у службы судебных приставов имеется своя вооруженная силовая составляющая.
Также были уточнены обязанности милиции по контролю и надзору в сферах миграции и безопасности дорожного движения.
Контроль в сфере миграции теперь выполняется во взаимодействии с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по контролю и надзору в данной сфере, и его территориальными органами. Это условие появилось в связи с созданием Федеральной миграционной службы как самостоятельного федерального органа исполнительной власти.
Принятие нового Градостроительного кодекса и новой концепции строительного надзора повлекло ограничение контрольно-надзорных полномочий милиции в сфере обеспечения безопасности дорожного движения. Они не распространяются на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт автомобильных дорог.
- Где есть обязанности, всегда есть место и правам. Какие новые права получили милиционеры благодаря работе предыдущего созыва Государственной Думы?
- Дополнение списка обязанностей, разумеется, повлекло за собой и расширение прав милиции.
Так, в интересах эффективной борьбы с терроризмом Федеральным законом от 27 июля 2006 года № 153 милиция была наделена правом применения мер и временных ограничений, предусмотренных ст. 11 ФЗ от 6 марта 2006 года “О противодействии терроризму”. К ним относятся: проверка у физических лиц документов, удостоверяющих их личность; удаление физических лиц с отдельных участков местности и объектов, а также отбуксировка транспортных средств; приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, химически и биологически опасные вещества; ограничение движения транспортных средств и пешеходов на улицах, дорогах, отдельных участках местности и объектах; ограничение или запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, специальных средств и ядовитых веществ, установление особого режима оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные или сильнодействующие вещества, этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и некоторые другие.
В связи с возложением на милицию обязанностей по обеспечению авиационной безопасности Федеральным законом от 21 марта 2005 года № 20 ей предоставлено право осуществлять не только личный досмотр пассажиров и их ручной клади и багажа, но и послеполетный досмотр. При этом предполетный и послеполетный досмотры распространяются не только на пассажиров воздушного судна, но и на членов экипажей, лиц из числа авиационного персонала, бортовые запасы воздушного судна, грузы и почту.
Этим же федеральным законом более четко были определены сфера и полномочия милицейского контроля за оборотом оружия, взрывчатых материалов и пиротехнических изделий. Теперь этот контроль распространяется на оборот только взрывчатых материалов промышленного назначения. Такое положение соответствует сложившейся практике и нынешним реальным возможностям милиции.
Оправданным представляется и то, что милицейский контроль охватывает не только места хранения (размещения в специализированных местах, обеспечивающих сохранность и безопасность) и использования (выполнения взрывных работ) взрывных материалов, но и места их производства и распространения (изменение собственника, пользователя и распорядителя). Установлено, что милиция выдает разрешения на хранение, использование и перевозку взрывчатых материалов промышленного назначения и определенных классов пиротехнических изделий.
Законодательное решение получил вопрос об основаниях ограничения деятельности организаций, нарушающих установленные правила оборота взрывчатых материалов и пиротехнических изделий. По решению руководителя органа внутренних дел (начальника или его заместителя) может быть приостановлено действие разрешений на хранение, использование и перевозку взрывчатых материалов промышленного назначения, пиротехнических изделий 4 и 5 класса, если условия их размещения, использования и перевозки угрожают жизни, здоровью и безопасности граждан. Кроме того, разрешения, выданные на хранение, использование и перевозку взрывчатых материалов промышленного назначения, пиротехнических изделий, могут быть приостановлены и в случаях, когда не выполняются установленные требования учета и сохранности указанных материалов и обеспечения безопасности взрывных работ.
В соответствии с ФЗ от 9 мая 2005 года № 45 “О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты РФ, а также признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации” претерпел значительные изменения п. 25 ч. 1 ст. 11 Закона “О милиции”, который устанавливал виды и процедуру контрольно-проверочных действий и мероприятий, которые могут проводиться милицией в связи с наличием данных (информации) о подготовке либо совершении деяния, содержащего признаки преступления или административного правонарушения в сфере экономической деятельности.
Дан исчерпывающий перечень милицейских контрольно-проверочных действий и мероприятий: осмотр мест хранения и использования имущества; досмотр транспортных средств; изучение документов организаций и граждан; проведение проверок и ревизий, а равно требований о проведении таковых; изъятие образцов сырья и материалов. Как видим, из этого перечня исключены контрольные закупки, опечатывание касс, помещений и мест хранения документов, денег и товарно-материальных ценностей, приостановление деятельности торговых предприятий.
Гарантией законности проведения разрешительных контрольно-проверочных мер является их санкционирование только начальником органа внутренних дел или его заместителем.
Этим же целям служит предписание, что осмотр служебных помещений, мест хранения и использования имущества, досмотр транспортных средств производится в присутствии не менее двух понятых.
Изыматься теперь могут не все сырье, не вся продукция и не все товары, а лишь их отдельные образцы и только для проведения исследований или экспертиз.
Детально порядок проведения сотрудниками милиции проверок и ревизий, осуществляемых при проверке имеющихся данных, указывающих на признаки преступления, связанного с нарушением законодательства, регулирующего финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность, регламентирован Инструкцией, утвержденной приказом Министерства внутренних дел от 2 августа 2005 года № 636.
- Если не ошибаюсь, в 2006 году органы внутренних дел низового и среднего звеньев стали именоваться по-иному. В чем причина этих изменений?
- Федеральный закон от 25 июля 2006 года № 126 “О внесении изменений в Закон Российской Федерации “О милиции” и признании утратившими силу отдельных положений ФЗ “О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР “О милиции” уточнил наименования органов внутренних дел среднего и низового звеньев. Они стали именоваться министерствами внутренних дел, управлениями (главными управлениями) внутренних дел по субъектам Российской Федерации, отделами (управлениями) внутренних дел по районам, городам, по иным муниципальным образованиям. Тем самым сделан шаг на пути создания полноценных территориальных ОВД, четко обозначена подчиненность нижестоящих органов вышестоящим органам. Это снимает многие вопросы, связанные с неоправданным вмешательством региональных руководителей в деятельность милиции.
Одновременно уточнена система низового звена органов внутренних дел. Предусмотрена возможность создания отделов (управлений) внутренних дел по нескольким муниципальным образованиям. Вызвано это тем, что создано значительное число муниципальных образований, население которых невелико. Однако, принимая во внимание существующие подходы к организационно-штатному построению ОВД (наличие в органе подразделений криминальной милиции, милиции общественной безопасности, тыловых, кадровых, правовых и иных подразделений, обеспечивающих деятельность органа), не всегда существует возможность создать в каждом муниципальном образовании полноценно действующий орган внутренних дел.
Закон установил новый порядок назначения в органах внутренних дел на должности высшего начальствующего состава. Руководители назначаются на эти должности Президентом Российской Федерации.
Наконец, ФЗ определил, что министр внутренних дел Российской Федерации утверждает положения о министерствах внутренних дел, управлениях (главных управлениях) внутренних дел по субъектам Российской Федерации, а также определяет порядок утверждения положений об иных органах внутренних дел. Эти изменения заполняют ранее существовавший законодательный пробел относительно полномочий министра по утверждению положений о министерствах, управлениях (главных управлениях) внутренних дел по субъектам Российской Федерации.
- Изменения коснулись и прохождения службы в ОВД. Что изменилось в институте службы?
- Этот институт был предметом двух федеральных законов. Так, Федеральный закон от 1 апреля 2005 года № 27 “О внесении изменений в некоторые законодательные акты России и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации” исключил из ст. 19 Закона “О милиции” положение, что военнообязанные, принятые на службу в милицию, снимаются с воинского учета и состоят на учете в МВД. Тем самым была снята коллизия, имевшая место с Федеральным законом от 28 марта 1998 года № 53 “О воинской обязанности и военной службе”, и на сотрудников милиции был распространен порядок воинского учета, установленный постановлением Правительства РФ от 25 декабря 1998 года № 1541.
Одновременно было установлено новое основание для увольнения из милиции: в связи с призывом на военную службу или направлением на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу (п. “о” ч. 7 ст. 19 Закона “О милиции”). По этому основанию увольнению подлежат сотрудники милиции в случаях, когда они не имеют права (либо утеряли такое право) на отсрочку или освобождение от призыва на военную службу в соответствии с ФЗ “О воинской обязанности и военной службе”.
Федеральным законом от 2 марта 2007 года № 24 “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения требований к лицам, замещающим государственные или муниципальные должности, а также должности государственной или муниципальной службы” ст. 20 Закона “О милиции” была дополнена положениями, направленными на предупреждение конфликта интересов при пользовании некоторыми общегражданскими правилами.
Теперь сотрудники милиции не могут заниматься преподавательской, научной и иной творческой деятельностью, если она финансируется исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства.
Равным образом сотрудники милиции не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории России их структурных подразделений, если это не предусмотрено международным договором или законодательством РФ.
- Наверное, одним из главных критериев оценки изменений закона станут деформации части, регулирующей социальные отношения государства и милиционера, который за последние годы многое, к сожалению, в социальном аспекте потерял. Что нового в ней?
- Система социальной поддержки сотрудников милиции, предусмотренная Законом “О милиции”, в рассматриваемый период претерпела существенные изменения. Эти изменения были внесены ФЗ от 22 августа 2004 года № 122, известным в народе как закон о монетизации льгот.
Этот закон отменил право всех сотрудников милиции на: бесплатный проезд на общественном транспорте; бесплатное получение в собственность земельных участков для ведения дачного хозяйства и индивидуального жилищного строительства; освобождение сотрудников ОВД от уплаты земельного налога; бесплатное оказание помощи в иных медицинских учреждениях при отсутствии по месту жительства или месту службы ведомственных медицинских учреждений; бесплатное обеспечение жильем участковых уполномоченных милиции; льготную покупку жилья; льготные условия установки домашних телефонов; предоставление мест в дошкольных учреждениях детям сотрудников милиции на льготных условиях; получение от органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления дополнительных выплат.
Отмену льгот должно было компенсировать повышение размера ежемесячной надбавки за сложность, напряженность и специальный режим работы, но увеличение размеров денежного довольствия сотрудников ОВД было неадекватно отмененным льготам и неденежным формам материального обеспечения. Это стало очевидным. И законодатель был вынужден возвратиться к отдельным отмененным нормам, в том числе вернув две последних вышеуказанных.
- В Закон “О милиции” было внесено множество поправок, и еще наверняка они будут вноситься. Как вы думаете, не пора ли просто принять закон в новой редакции?
- Действительно, за 17 лет тому или иному исправлению подверглось большинство статей Закона “О милиции”. В этих условиях обновленная редакция в большей мере соответствовала бы духу времени. Закон, принятый еще в РСФСР, представляется неким анахронизмом. Тем более что нормы милицейского законодательства в некоторых случаях отстают от запросов общества.
Но принять новый закон ради формы вряд ли разумно. Надежность концепции Закона “О милиции”, как я уже говорил, проверена временем, и не все предоставляемые им правовые возможности использованы и восприняты правоприменительной практикой. Поэтому принятие нового милицейского закона - это задача будущего. И по большому счету она по своей сути носит политико-правовой характер.
Необходимо прежде всего сформулировать в рамках проводимой административной реформы научно обоснованную государственную доктрину (концепцию) о миссии (роли и месте) органов внутренних дел и милиции как составной их части в условиях непосредственного формирования демократического правового государства и гражданского общества.
В свете вышеназванного и в целях организационно-структурной модернизации милиции важно также определиться с судьбой муниципальной (местной) милиции. Здесь нужна политическая воля.
Необходимо или честно признать, что ст. 132 Конституции России - это дань конституции правового государства, известное забегание вперед, или приступить к реализации конституционных положений.
Очевидно и то, что для институализации милиции как сугубо федеральной структуры нужно решить вопрос о переводе содержания милиции, всех ее подразделений на федеральный бюджет. Пока срок такого перевода просматривается на рубеже 2010 - 2011 годов.
- А как вы сами оцениваете происшедшую с Законом “О милиции” за четыре года трансформацию?
- Оценивая в целом усовершенствования милицейского законодательства за четырехлетний период, можно отметить, что изменения, внесенные в Закон “О милиции”, не затронули его концептуальных идей относительно назначения милиции, закрепления общечеловеческих ценностей в качестве принципов деятельности милиции, деуниверсализации, демократизации и демилитаризации милиции, достаточности полномочий, сочетания интересов государства и местного самоуправления.
Вместе с тем я считаю, что идея законодательного обеспечения достойной социальной защищенности сотрудника милиции, которая была заложена при его разработке, в рассматриваемый период не получила законодательной поддержки. Наоборот, круг социальных гарантий, установленных законом, значительно сузился. Ответственность за достойное вознаграждение тяжелого, рискованного и опасного милицейского труда была переложена на Правительство Российской Федерации. Порог социальной защищенности сотрудника милиции понизился.
Нельзя не отметить и то, что отдельные законодательные инициативы несли печать субъективизма, а также не были безупречны с позиций юридической техники.
- В заключение: существуют ли, на ваш взгляд, перспективы в развитии милицейского законодательства? Какие новые нормативно-правовые акты могут быть приняты нижней палатой парламента нового созыва?
- На сегодняшний день только прямое упоминание органов внутренних дел (милиции) содержат 119 законодательных актов федерального уровня. И еще очень многое предстоит в них изменить - законодательство о милиции должно отвечать социальным ожиданиям. Поэтому перспективы широчайшие.
В этой связи прежде всего представляют интерес следующие проекты федеральных законов, находящиеся на рассмотрении в Государственной Думе.
Проект ФЗ “О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в сфере частной охранной и детективной деятельности”. Он уточняет условия формирования охранных организаций, требования, предъявляемые к ним, а также полномочия органов внутренних дел в сфере лицензирования и контроля названных видов негосударственной деятельности.
Проект ФЗ “Об административном контроле за лицами, освобожденными из мест лишения свободы” определяет основания и механизм постпенитенциарного контроля за ранее судимыми, не вставшими на путь исправления.
Проект ФЗ “О внесении изменений в п. 4 постановления Верховного Совета РФ от 23 декабря 1992 года № 4202-1 “Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста присяги сотрудников органов внутренних дел” направлен на повышение социальной защищенности пенсионеров органов внутренних дел. Он снимает ограничения на медицинскую помощь и санаторно-курортное обеспечение для сотрудников органов внутренних дел, имевших специальное звание капитана милиции, капитана юстиции, капитана внутренней службы и ниже, уволенных из органов до 19 января 1993 года.
На рассмотрении в Правительстве находится проект федерального закона “О государственной геномной регистрации в РФ”. Проект определяет ее цели, виды и принципы, устанавливает основные требования к ее проведению, а также к обороту используемых биологических объектов. Такая регистрация будет проводиться для идентификации человека в целях защиты прав и законных интересов граждан, розыска граждан, установления личности погибших, предупреждения, раскрытия и расследования преступлений. Обобщенный учет геномной информации возлагается на органы внутренних дел.
Межведомственной группой подготовлен проект федерального закона “О правоохранительной службе в Российской Федерации”, который упорядочит служебные отношения в правоохранительных органах, в том числе милиции, применительно к современным условиям.
МВД уже завершает разработку проектов федеральных законов “Об участии граждан в обеспечении правопорядка” и “Об основах профилактики правонарушений в РФ”.
В соответствии с ведомственным планом на 2008 год разрабатываются изменения в ст. 23.3 КоАП РФ. Изменения наделяют начальников линейных пунктов милиции дополнительными полномочиями по применению административных взысканий.
В план законопроектной деятельности Правительства на 2008 год включена разработка законопроектов о государственном контроле за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения и пиротехнических изделий. Этим же планом предусмотрена подготовка изменений в Закон “О милиции”, в соответствии с которыми порядок милицейского контроля за подразделениями ведомственной охраны будет осуществлять Правительство Российской Федерации.
Межведомственная рабочая группа осуществляет работу над изменениями в УПК, суть которых - перераспределить подследственность между следственными органами и органами дознания, отнеся к расследованию последних большую часть уголовных дел о преступлениях небольшой и средней тяжести. Также предполагается внедрение ускоренной формы дознания.
В этом году будут завершены ратификационные процедуры по ряду международных конвенций и соглашений. В частности, предполагается ратифицировать: Конвенцию о взаимном признании и исполнении решений по делам об административных нарушениях правил дорожного движения от 28 марта 1997 года; Европейскую конвенцию о контроле за приобретением и хранением огнестрельного оружия частными лицами от 28 июня 1978 года; Соглашение о сотрудничестве государств-участников СНГ в борьбе с хищениями автотранспортных средств и обеспечении их возврата от 25 ноября 2005 года; Соглашение государств-участников СНГ по борьбе с преступлениями в сфере компьютерной информации от 1 июня 2001 года; Соглашение о защите участников уголовного судопроизводства от 28 ноября 2006 года и ряд других международных актов.
Консультация
О дополнительном отпуске
Положен ли при увольнении со службы из органов внутренних дел дополнительный отпуск?
Согласно ст. 59 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденного постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 года № 4202-1 (далее - Положение о службе в органах внутренних дел), сотрудники органов внутренних дел, достигшие предельного возраста для службы в органах внутренних дел, подлежат увольнению, за исключением случаев, предусмотренных законом и Положением.
Согласно ст. 16 Федерального закона от 12 января 1995 года № 5-ФЗ
“О ветеранах” ветеранам боевых действий из числа лиц, указанных в
подп. 1 - 4 п. 1 ст. 3 указанного Федерального закона, предоставляется ежегодный отпуск в удобное для них время и отпуск без сохранения заработной платы сроком до 35 календарных дней в году.
На основании изложенного полагаем, что увольнение сотрудника органов внутренних дел должно производиться после достижения им предельного возраста прохождения службы. При этом сотруднику, имеющему в соответствии с действующим законодательством право на дополнительный отпуск, данный отпуск должен быть предоставлен.
Консультация
О выплатах за квалификационное звание
Как выплачивается ежемесячное денежное вознаграждение за присвоение квалификационного звания?
Инструкцией о порядке присвоения (подтверждения) квалификационных званий сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации, утвержденной приказом МВД России от 14 августа 2002 года № 777 (далее - Инструкция), определен порядок присвоения (подтверждения) квалификационных званий сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации. Согласно п. 25 Инструкции выплата ежемесячного денежного вознаграждения к должностному окладу за присвоенное квалификационное звание сохраняется:
=сотруднику, назначенному на равнозначную или вышестоящую должность, в том числе при переводе его в другой орган внутренних дел, если при этом не требуется дополнительных знаний по новым должностным обязанностям для выполнения оперативно-служебных задач;
=сотруднику, зачисленному в распоряжение органа внутренних дел или находящемуся за штатом, на весь период его нахождения за штатом или в распоряжении при условии подтверждения квалификационного звания в соответствии с требованиями п. 24 Инструкции.
Пунктом 26 Инструкции предусмотрены случаи, когда сотрудник может быть лишен квалификационного звания или понижен до нижестоящего уровня, однако если вы подтвердили квалификационное звание в установленном порядке либо представлены к присвоению квалификационного звания, то в этом случае выплата ежемесячного денежного вознаграждения за присвоенное квалификационное звание может быть произведена.
