10 декабря Государственная дума РФ приняла в первом чтении закон “О полиции”. Все фракции высказались в поддержку реформирования МВД, уточнив при этом, что необходимые поправки будут внесены в законопроект в рабочем порядке.
Вначале перед депутатами выступил министр внутренних дел Российской Федерации генерал армии Рашид Нургалиев:
- Основная задача реформы - вывести систему МВД России на новый, более качественный уровень. В этих целях реализуется комплекс мер по оптимизации структуры управления, реорганизации системы ведомственного образования, кадрового, тылового и материальнотехнического обеспечения, а также решению наиболее острых социальных проблем органов внутренних дел. Одним из ключевых звеньев в этой системе является преобразование милиции в полицию.
Созданная в начале ХХ века рабоче¬крестьянская милиция прошла большой исторический путь, с ее деятельностью связана целая эпоха в жизни страны. Сотни тысяч судеб героев и рядовых сотрудников вместили несколько десятилетий работы советской, а затем и российской милиции.
Но мы должны помнить, что сейчас другое время. Милиция, сформированная изначально из народных ополченцев, все эти десятилетия выполняла и выполняет в обществе традиционные полицейские функции. И сегодня настало время возврата к названию, традиционному для этого ключевого органа правоохранительной системы.
Как уже неоднократно отмечал Президент Российской Федерации Дмитрий Медведев, переименование милиции в полицию - это не смена вывески. Реорганизация милиции предполагает глубокие преобразования, касающиеся сущности и деятельности будущей полиции, обновления содержания ее работы.
Создаваемый новый правоохранительный институт должен иметь прочную законодательную основу. Эту задачу и решает проект федерального закона “О полиции”. Он разработан с привлечением ведущих ученых-правоведов, специалистов в области правоохранительной деятельности, практических работников, ветеранов органов внутренних дел, представителей общественных и правозащитных организаций.
В основу проекта федерального закона “О полиции” положено несколько концептуальных идей.
Закрепляется правоохранительное предназначение полиции в обществе. Как и во всем мире, полиция призвана решать задачи, связанные с обеспечением спокойствия и безопасности населения. В числе основных направлений деятельности: защита личности, общества и государства от преступных посягательств, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, выявление и раскрытие преступлений, производство дознания по уголовным делам, розыск лиц, охрана общественного порядка, обеспечение безопасности дорожного движения и ряд других направлений.
В рамках придания новому органу сугубо полицейской направленности исключены и некоторые несвойственные функции. В их числе: содержание медицинских вытрезвителей, проведение технического осмотра автотранспортных средств, осуществление административного выдворения иностранных граждан, ведение реестра дисквалифицированных лиц, контроль за применением контрольно¬кассовой техники и ряд других.
Обязанности полиции по сравнению с обязанностями милиции стали более полными и конкретизированными. Особенно те из них, которые затрагивают права и свободы граждан. Данное обстоятельство, по нашему мнению, позитивно скажется на снижении уровня субъективизма в работе полицейских органов.
Законопроект исходит из необходимости гуманизации работы полиции. Безусловно, приоритетом ее деятельности является человек, а смысл заключается в защите прав и свобод граждан, как высшей ценности. И поэтому в качестве основополагающего начала рассматривается соблюдение прав и свобод человека и гражданина, безопасность отдельной личности.
Полиция защищает права, свободы и законные интересы человека и гражданина вне зависимости от пола, расы, национальности, языка, религии, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также ряда других обстоятельств.
Во главу угла законопроекта поставлены упреждение возможности совершения преступления и профилактика противоправного поведения. В целях недопущения нарушения прав и свобод граждан в законопроекте детально прописаны основания и порядок применения социально острых мер государственного принуждения. В первую очередь это касается таких мер, как задержание граждан, проникновение в жилье и иные помещения, на земельные участки, оцепление и блокирование участков местности, жилых помещений, строений и объектов.
Предусмотрено, что в случае нарушения прав и свобод граждан или организаций сотрудник полиции в пределах своих полномочий обязан принять меры к их восстановлению и возмещению причиненного вреда. Он должен принести извинения лицу, чьи права и свободы были им нарушены.
Законопроект закрепляет новую партнерскую модель взаимоотношений полиции и общества. К сожалению, мы унаследовали модель, по которой милиция является в первую очередь органом принуждения. Поэтому основная цель реформы ¬ сделать полицию полезной и нужной для граждан. Должны возникнуть партнерские взаимоотношения полиции и общества, когда законопослушный гражданин и человек в погонах будут общаться на равных. И основу этой новой системы составляет уважение. Именно такой подход и воплощен в принципах деятельности полиции, перечисленных во второй главе законопроекта. И к ним относится: соблюдение прав и свобод граждан, законность, беспристрастность, открытость и публичность, обеспечение общественного доверия и поддержки, взаимодействие и сотрудничество, использование достижений науки и техники и современных информационных технологий. Это новые правовые принципы деятельности полиции ¬ как по набору, так и по своему юридическому содержанию.
В числе основополагающих начал деятельности полиции определены ее открытость и прозрачность. Закреплено право граждан и организаций на получение от полиции сведений, непосредственно затрагивающих их права. Руководители и иные должностные лица территориальных органов МВД России будут обязаны как минимум ежегодно выступать с отчетами о результатах работы перед законодательными органами субъектов Федерации и представительными органами муниципальных образований.
Полиция должна будет информировать и средства массовой информации. Сведения будут предоставляться как по запросам редакции, так и через рассылку справочных и статистических материалов. Такие нововведения не случайны, ведь при оценке качества работы полиции определяющая роль отводится именно мнению граждан. Фактически это означает, что эффективность деятельности будет определяться тем, как реально защищены права и свободы граждан, насколько спокойно им трудится, учится, отдыхается.
При МВД России, ее территориальных органах, предусматривается создание общественных советов, в состав которых войдут представители общественных объединений, правозащитных, религиозных и иных организаций, деятели культуры, науки и искусства.
Закрепляется и система государственного контроля и надзора за деятельностью полиции, устанавливается общественный контроль. Одной из задач закона, ее концептуальной идеей является нормативное закрепление нового облика сотрудника правоохранительного органа, ведь представление об органах правопорядка складывается в первую очередь на основе личного контакта. И поэтому очень важно, каким будет сотрудник российской полиции. И от этого во многом зависит и успех проводимой в настоящее время реформы МВД.
Нужно откровенно признать, что некоторое время назад у нас в силу ряда причин были несколько занижены требования к сотрудникам милиции. Проект закона устанавливает дополнительные критерии, которым должен соответствовать страж порядка. Они сформулированы с учетом требований национальной стратегии противодействия коррупции. Смысл этих требований сводится к тому, что сотрудник полиции ¬ это человек лучших нравственных и профессиональных качеств, высокой общественной и правовой культуры.
Для сотрудников полиции на уровне закона установлен запрет прибегать к пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению. Установлен запрет подстрекать, склонять, побуждать в прямой или косвенной форме кого¬либо к совершению
противоправных действий.
При обращении к гражданину сотрудник полиции обязан назвать свою должность, звание, фамилию, предъявить по требованию гражданина служебное удостоверение, после чего сообщить причину и цель обращения.
В случае же применения к гражданину мер, ограничивающих его права и свободы, разъяснить ему причину и основания применения таких мер, а также возникающие в связи с этим права и обязанности.
Предусмотрено, что на форменной одежде сотрудника полиции, несущего службу в общественных местах, должен размещаться индивидуальный знак, позволяющий идентифицировать конкретного сотрудника.
Во всех случаях задержания сотрудник полиции обязан разъяснить задержанному его права на получение юридической помощи, на услугу переводчика, на уведомление близких лиц посредством телефонного звонка, на отказ от дачи объяснений.
Вводится и регулятивная проверка знания сотрудников полиции Конституции Российской Федерации, федеральных законов и других нормативно¬правовых актов, регламентирующих деятельность.
Конечно, нельзя рассчитывать, что новый закон сразу сделает милиционеров идеальными полицейскими. Однако представляется, что вектор, задаваемый проектом закона, правильный.
Законопроект исходит, и это следующая его концептуальная идея, из организационного единства полиции и органов внутренних дел. Полиция является составной частью федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. В организационном плане она представляет собой совокупность подразделений, организаций и служб МВД России и ее территориальных органов. По сравнению с действующей схемой отсутствует деление на виды - криминальную и общественной безопасности.
В ходе подготовки и обсуждения законопроекта высказывались мнения о целесообразности разделения полиции на федеральную и местную. Однако пока более эффективной признана такая организационная модель, которая позволяет полиции органично встроиться в централизованную систему органов внутренних дел. Введение этой модели, по словам Президента, мера временная, она необходима в первоначальный период становления нового института, и в дальнейшем вполне возможно вернуться к рассмотрению вопроса о построении централизованной системы и формировании полиции субъектового и муниципального уровней.
Предусмотрен полный переход с 1 января 2012 года на федеральное бюджетное финансирование. Все затраты на содержание полиции являются расходным обязательством Российской Федерации. В условиях ее запланированной централизации единое федеральное бюджетное финансирование объяснимо. Оно позволит уйти от двойного подчинения, обеспечить единообразный уровень денежного довольствия и социальной защиты сотрудников, вне зависимости от регионов.
В разработанном проекте федерального закона “О полиции” адаптирован отечественный и положительный опыт зарубежных стран в области строительства полицейских институтов. Мы сделали очередной шаг на пути сближения с международными правовыми стандартами полицейской деятельности. В проекте закона учтены нормы и рекомендации многих международных документов, в том числе Декларация о полиции, Всеобщие стандарты борьбы с коррупцией в полицейских ведомствах и органах, Европейский кодекс полицейской этики, Кодекс поведения должностных лиц при поддержании порядка и ряд других.
Закон сохраняет и положения Закона “О милиции”, которые прошли проверку временем и подтверждены решениями Конституционного суда Российской Федерации, Европейского суда по правам человека. Это касается, например, применения силы, отдельных обязанностей и правомочий.
Что же касается проекта закона “О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с принятием ФЗ “О полиции”, то он направлен на реализацию ФЗ “О полиции” и носит технический характер. Он унифицирует терминологию, используемую в российском законодательстве.
Вместе с тем законопроект содержит принципиальную новеллу ¬ новую редакцию статьи 51 ФЗ “О прокуратуре РФ”, в соответствии с которой государственный единый статистический учет заявлений и сообщений о преступлениях, состоянии преступности, раскрываемости преступлений, результаты следственной работы будет осуществлять Генеральная прокуратура РФ.
Полагаем, что после реализации этой инициативы часть претензий, предъявляемых к органам внутренних дел по достоверности и полноте статистики, уйдет в прошлое.
***
По окончании доклада Министра внутренних дел свою позицию по всему спектру обсуждаемых вопросов высказали представители фракций -
члены Комитета по безопасности, ответственного за подготовку законопроекта.
Александр Куликов:
- Почему сокращение личного состава обозначено цифрой 22 процента? К каким именно подразделениям это относится и кто рассчитал? И как это увязано с криминальной обстановкой в России, тенденциями и динамикой реальной преступности?
Уже сегодня многие начальники органов внутренних дел субъектов Федерации заявляют, что начали резать по живому: сокращать личный состав участковых, оперуполномоченных, милиционеров патрульнопостовой службы.
Не выполнено требование Президента в части выделения дополнительных ассигнований для МВД на увеличение стимулирующих выплат сотрудникам и формирования специализированного жилищного фонда в 2010 году. Мы не знаем, насколько сократилось число сотрудников, стоящих в очереди на жилье. Таких цифр нет.
В законопроекте четко не прописаны механизмы, индикаторы, критерии оценки работы полиции. К задачам полиции отнесены борьба с организованной преступностью и защита прав человека, но не прописано, какие подразделения будут этим заниматься. Предполагается, что это будет сделано указом Президента, но, на наш взгляд, - это фундаментальная ошибка.
Мы знаем, что было упразднено УБОП. В результате только 8 процентов воров в законе ныне находятся в местах лишения свободы. Вновь бесчинствуют преступные группировки. На почве организованной преступности растет коррупция, в том числе в правоохранительных органах и судейском сообществе, в исполнительной и законодательной власти.
Нам представлено финансовоэкономическое обоснование законопроекта, что он не потребует расходования средств. Но даже руководство МВД говорит о том, что нужно как минимум полмиллиарда рублей. А по оценке коллег из Совета Федерации, почти 12 миллиардов. Я полагаю, что это обоснование не соответствует действительности.
Андрей Луговой:
- Я бы хотел акцентировать внимание на общественном контроле. Тот вид, в котором он существовал последние 15 лет, вызвал у большинства нормальных граждан недовольство. Мол, эдакие междусобойчики известных людей, где боролись за “мигалки”, удостоверения и доступ к руководству для решения совершенно иных задач. Поэтому мы будем настаивать, чтобы эти советы собирались не по назначению МВД.
Далее, кто из представителей МВД будет отчитываться перед законодательными собраниями? В законе, опять же, не указано.
Написано, что главным критерием явится общественное доверие? Но кто будет проводить его оценку? Опять неясно.
Следующий момент: почему, говоря о несвойственных функциях, все в первую очередь вспоминают вытрезвители? А отнюдь не то, что полиция будет продолжать присутствие в бизнесе, зарабатывать деньги за счет охраны имущества. Нигде в мире нет ничего подобного, частные охранные агентства в этом секторе, а у нас 120 тысяч сотрудников занимаются вневедомственной охраной.
Говорят, что цены поднимутся, - вранье. Говорят: не знаем, куда деть столько уволенных сотрудников. Но в армии 150 тысяч офицеров уволили, они же нашли места.
Последний момент - вопрос собственной безопасности. Ни для кого не секрет, что основные дела сотрудников МВД расследует Следственный комитет при оперативном сопровождении ФСБ. На всех уровнях последней есть подразделения по контролю за милицией. Почему бы вообще в таком случае не ликвидировать УСБ в МВД, пусть ФСБ этим занимается, ведь именно они дают большинство оперативной информации в УСБ по коррупционным проявлениям.
Михаил Гришанков:
- Считаю правильным, что особое внимание в законопроекте уделено правовому положению сотрудника и отдельно урегулировано право на объединение в профсоюзы и ассоциации. Некоторые коллеги говорят, что непонятно, как эта норма будет работать, но я хочу сказать, что такого раньше не было вообще.
Что же касается вопросов об общественном контроле, думаю, мы эту норму приведем в соответствие с замечаниями ко второму чтению.
Геннадий Гудков:
- Я так понимаю, что МВД - это первый шаг в общей правоохранительной реформе. Что такое полиция по законопроекту? Это часть системы органов внутренних дел. Хочется задать вопрос: а что такое система органов внутренних дел? Что она включает, какие структуры и где это все отражено?
К сожалению, коллеги, в законопроекте, в отличие от Закона “О милиции”, нет ни структуры, ни подчиненности, и вообще много от бланкетных норм, оставленных на Президента и правительство.
Абсолютно прав мой коллега Луговой - несовместимы государственные и коммерческие функции. Я хочу добрые слова сказать в адрес генералов Савичева и Суходольского - мы ведем конструктивный диалог с ними, но надо какието найти рамки временные, в которые мы с платной полицией покончим.
Следующий момент - следствие. Сейчас 90 процентов дел рассматривает Следственный комитет при МВД. В законопроекте этой функции нет, в проекте единого следственного комитета, который мы скоро будем во втором чтении рассматривать, тоже этого нет, как работать? Опять подзаконные акты принимать какието временные?
Далее о контроле. Во всем мире существует и работает парламентский контроль. В законопроекте о нем ни слова. К сожалению, общественный контроль, увы, это имитация.
Контроль в сфере техосмотра - правил стандартов технической нормы, ну, наверное, это все же Минтранс должен делать. Может быть, по согласованию с МВД, но никак не полиция этим должна в одиночку заниматься.
***
В последующих прениях глава МВД России ответил на вопросы народных избранников.
Анатолий Локоть: Уважаемый Рашид Гумарович! Я хочу вам передать настроение многих избирателей, которые не понимают переименования, и даже присутствует раздражение от него. Далее я хотел бы спросить, во сколько обойдется переименование?
Рашид Нургалиев: Я бы не стал говорить, что в обществе присутствует раздражение по поводу переименования. Мы же помним, что в 1993 году Верховным Советом было принято решение о введении института налоговой полиции. Сегодня есть также и наркополицейские. Если же брать СНГ, то в большинстве стран постсоветского пространства уже давно создана именно полиция…
Что касается того, во сколько это обойдется. Мы это просчитывали. Каких¬либо заоблачных цифр не будет, все в рамках бюджета, не волнуйтесь.
Игорь Лебедев: Согласны ли вы с тем, что без серьезной кадровой чистки реформа МВД может не состояться? И готово ли ваше ведомство в случае принятия законопроекта провести кадровую реформу?
Рашид Нургалиев: Это действительно для нас ключевой вопрос - кто будет работать? В законе, кстати, прописаны те требования, которым должен отвечать современный профессионал, работающий в системе МВД.
Буквально за последний год было проведено множество перестановок. Замещены многие начальники различных уровней. Кто¬то ушел на другое место службы, некоторые в отставку. Это показывает, что кадровые изменения уже начались.
Сейчас начал работать Центр психологического сопровождения сотрудников. Мы усилили отбор в органы внутренних дел. Вводятся институты личного поручительства и наставничества, проводятся тестирования на алко¬ и наркозависимость. Мы вынуждены прибегнуть даже к детектору лжи, потому что в органах внутренних дел должны работать люди с чистыми руками.
Раиса Кармазина: Предусмотрено, что милиция избавляется от несвойственных функций, в частности медвытрезвителей. Но ведь у нас еще не везде созданы наркологические службы. Что же, после
1 марта пьяные так и останутся лежать на улицах?
Рашид Нургалиев: Многие ведомства еще не готовы перенять у нас эти функции. Поэтому до 1 января 2012 года мы будем их осуществлять. За этот период мы выработаем соответствующие механизмы для их передачи.
Светлана Горячева: В статье 9¬й фактически прописан увод сотрудника полиции от ответственности в случае нарушения им прав граждан достаточно просто извиниться. Как это понимать?
И второй вопрос. Вам не кажется, что общественные советы должны формировать представительные органы власти, а не вы, как глава ведомства?
Рашид Нургалиев: У нас даже в Законе “О прохождении службы в органах внутренних дел” предусмотрена ответственность вплоть до уголовной, в зависимости от тяжести содеянного…
Что же касается общественных советов, я несу персональную ответственность за них. Но люди, которые приходят: бизнесмены, духовенство, деятели культуры и искусства, приходят сами, и они очень серьезно нам помогли взглянуть на себя изнутри. И дальше мы будем исходить из принципа добровольности, а не по какимто приказам или указаниям формировать.
Тамара Плетнева: Ни одна фракция не выступает против реформы МВД. Но некоторые вопросы, особенно социального характера, нас волнуют. Милицейские пенсионеры, как и военные, получают 7-8 тысяч рублей, это позор нашей страны.
Я поддержу коллегу, тоже возмущена переименованием. Вот вы давали Присягу, а теперь будете новую давать?
Рашид Нургалиев: Вы совершенно правы, такие суммы пенсии недопустимы на сегодняшний день. Поэтому в новом законопроекте, который мы уже согласовываем - “О социальных гарантиях и социальном пакете сотрудника органов внутренних дел”, предусмотрено множество социальных льгот. С 2012 года пенсия вырастет вдвое.
Что же касается Присяги - мы присягали прежде всего своей Родине. Тогда это был большой Советский Союз, сейчас - Россия. Мы решаем задачи в интересах нашего народа. И присягаем ему.
Максим Рохмистров: Считаете ли вы целесообразным создание единой структуры собственной безопасности федерального подчинения? В последнее время много случаев, когда неэффективность работы этой службы замыкается на местную подчиненность…
Рашид Нургалиев: Идея по поводу подчинения непосредственно центральному аппарату не нова - у нас по многим направлениям по этой же схеме созданы оперативно¬разыскные бюро, например 16-е , 13-е.
Вопрос структуры является все же прерогативой Президента, но мы обязательно учтем ваше пожелание в дальнейшем…
Мне понравилась сегодня обстановка в зале. Я лишний раз убедился, что у нас одна цель ¬ создать современные правоохранительные органы. И я вижу, что это возможно. Мы, безусловно, учтем все замечания и предложения. Но главное, что у нас есть диалог, который позволяет идти вперед. Спасибо вам за него!
Записал Дмитрий УТКИН
